назад

полную версию можно заказать и получить на маил по телефону 0772 66 07 68

Оглавление:

 

 

 

Введение.. 2

Глава 1. Эволюция местного самоуправления в России. 4

1.1 Местное самоуправление на современном этапе. 4

1.2. Совершенствование системы местного самоуправления в России. 16

Глава 2. Правовая база местного самоуправления в Кыргызской Республике   26

2.1. Краткое описание ситуации в сфере законодательства, регулирующего вопросы местного самоуправления. 26

2.2 Совершенствование правовой базы местного самоуправления. 42

Глава 3. Местное самоуправление в Кыргызстане.. 48

3.1. Местное самоуправление. 48

3.2. Государственная поддержка местного самоуправления. 61

Заключение.. 71

Список использованной литературы... 73

Введение

В Кыргызстане существует комплекс проблем, порожденных несовершенством системы разграничения полномочий не только между органами государствен­ной власти различных уровней, но и между ними и местным самоуправлени­ем. В данной связи можно напомнить, в частности, об устойчивом конфлик­те по линии "мэр столичного города — губернатор в области". Кро­ме того, неопределенность компетенции органов государственной власти и местного самоуправления препятствует полноценному выполнению ими сво­их функций и обуславливает размытость ответственности перед населением (со всеми вытекающими отсюда последствиями).

Разграничение полномочий неразрывно сопряжено с проблемой структуры власти. Следует отметить, что отнюдь не всякая сильная властная вертикаль представляет собой иерархическую соподчиненность. В условиях демократического государства она характеризуется, прежде всего, четким разведением функций и компетенции между иерархически не соподчиненными, самостоятельными и ответственными перед населением уровнями власти.

Выстраивание эффективной системы отношений предпола­гает, с одной стороны, укрепление местного самоуправления, с другой, введение действенного контроля за его органами и структурами. Игнорирование второго из этих требований приводит к перекосу — власть концентрируется на локальном уровне, а такая модель крайне неустойчива.

Наиболее общие принципы распределения компетенции между уровнями государственной власти и управления предполагают, что в ведении Центра находятся вопросы, связанные с защитой прав и свобод граж­дан, с интересами общества в целом. К предмету ведения областей Кыргызстана относятся более частные, однако, не менее важные вопросы конкретных форм реализации гарантированных Центром принципов. Муниципальный же уровень призван предоставлять населению услуги, которые являются произ­водными от прав и свобод, закрепленных на государственном и областных уровнях. Применительно к вопросу о законодательном регулировании мест­ного самоуправления это означает, что гос. аппарат Кыргызстана должен прежде всего гарантировать само развитие этого института, его правовое, экономи­ческое и иное обеспечение.

При решении проблем распределения компетенции крайне важно учиты­вать, что в нынешних условиях возможности использования у нас любой мо­дели ограничены, с одной стороны, стремительными темпами изменений об­щества в целом, а с другой — различиями в скорости преобразований его со­ставных частей. Кроме того, постоянная нехватка средств не позволяет говорить о созда­нии оптимальной модели местного самоуправления. Можно вести лишь речь о том, чтобы с учетом дифференциации регионов и муниципальных образова­ний по налоговому потенциалу сформировать устойчивую систему, стимули­рующую бесконфликтное поступательное развитие страны1.

Отсюда следует, что тема дипломной работы «Местное самоуправление в Кыргызстане» актуальна для изучения. Данная дипломная работа состоит из 3 глав. Первая глава «Эволюция местного самоуправления в России» раскрывает вопрос развития в России демократических норм в вопросе местного самоуправления. Вторая и третья главы посвящены перспективам развития местного самоуправления в Кыргызстане.

Глава 1. Эволюция местного самоуправления в России.

1.1 Местное самоуправление на современном этапе

Становление демократического правового государства невозможно без развития института местного самоуправления, поскольку оно является важнейшим механизмом фор­мирования гражданского общества и его неотъемлемой составной частью. Включение членов местного сообщества в процесс принятия общественно значимых решений необходимо для реального осуществления народовластия. Кроме того, органы местного самоуправления играют ключевую роль в решении множества задач, связанных с удовлетворением основных жизненных потребностей населения. Решая эти за­дачи, местное самоуправление призвано обеспечить социально-политическую стабильность в каждом регионе и, сле­довательно, в стране в целом. Именно поэтому реформа а сфере местного самоуправления является составной частью общих преобразований в стране.

Началом современного этапа становления института местного самоуправления следует считать 1993 г., когда в принятой Конституции Российской Федерации, признавшей ме­стное самоуправление одной из основ конституционного строя, было зафиксировано, что «народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государствен­ной власти и органы местного самоуправления».

В процессе становления органов местного самоуправле­ния стали формироваться федеральное и региональное за­конодательства о местном самоуправлении, их финансовая и экономическая база. В период с 1994 по 1999 гг. были разработаны, приняты и вступили в действие федеральные за­коны «Об общих принципах организации местного самоуп­равления в Российской Федерации», «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации»; «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» и др. Принципиально важными моментами в развитии мест­ного самоуправления в России стали утверждение в конце 1999 г. Президентом и Правительством Российской Федерации Положений государственной политики в области развития местного самоуправления и Федеральной целевой программы государственной поддержки развития муниципальных образований, а также ратификация Европейской Хартии о местом самоуправлении.

Нормы муниципального права содержатся в большом количестве также в других федеральных нормативно-правовых актах, прежде всего в таких значимых, как Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации. На сегодня общее количество нормативно-правовых актов, касающихся регулирования местного самоуправления, составляет около 1,5 тыс., из них только федеральных — более 300. Хотя процесс создания регионального законодательства шел неравномер­но, все-таки в основном правовая база на местах сформирована: это не только законодательные акты субъектного уровня, но и уставы муниципальных образований (их сегодня около 11 000) как основные нормативно-правовые акты местного уровня, определяющие конкретную модель организации местного самоуправления для соответствующего муниципального образования.

Однако, несмотря на, казалось бы, исчерпывающую законодательную базу в сфере регулирования местного самоуправления, проблем остается по-прежнему множество. Прежде всего, это связано с несогласованностью между собой всех норм, касающихся организации и деятельности местного самоуправления и относящихся к различным отраслям права; кроме того, отсутствует систематизация всех вопросов, которые должны быть законодательно урегулированы; часто субъекты Федерации не принимают необходимые законы или принимают их с существенным нарушением федерального законодательства. Многие специалисты также от­мечают, что в законотворческой деятельности в области ме­стного самоуправления и на федеральном уровне нет сис­темного подхода, отсутствует взаимодействие в работе за­конодательной и исполнительной ветвей власти, не выделены приоритеты и стратегические цели а области государственного строительства, гармонизации отношении органов государственной власти всех уровней и органов местного само­управления.

Устранение противоречий в законодательстве по вопросам местного самоуправления на разных уровнях, приведе­ние его в соответствие с федеральными законами, установ­ление механизмов ответственности за неисполнение феде­ральных законов и урегулирование отношений между зако­нодательными и исполнительными органами власти позво­лит создать условия для более эффективной работы и реализации органами местного самоуправления интересов насе­ления. На необходимость наведения порядка в муниципальном законодательстве с привлечением практиков и экспер­тов местного самоуправления обратил внимание Президент РФ. Он указал, что «оно — ближе всего к повседневной жиз­ни граждан и при этом — очень низкого качества, перегру­жено и часто нелогично».

В процессе становлений местного самоуправления рож­дались формы его территориальной организации. Это, пожа­луй, единственный принцип (многообразие организационных форм), который действует в настоящее время в полном объеме. Действующее законодательство позволяет выбирать любую модель территориальной организации местного самоуправления с учетом местных политических, культурных, национальных, географических, исторических и иных особенностей1.

Гарантией самостоятельности населения в выборе формы и территории для осуществления местного самоуправления являются положения законодательства о том, что ника­кое поселение вне зависимости от численности жителей не может быть лишено права на местное самоуправление; тер­ритории муниципальных образований и их границы устанав­ливаются с учетом мнения населения и население вправе самостоятельно решать вопросы создания, преобразования и упразднения муниципальных образований. С другой сто­роны, интересы органов власти Российской Федерации обеспечиваются тем, что территории муниципальных образований, их границы, порядок преобразования, объединения или упразднения устанавливаются в соответствии с законами республик Российской Федерации.

Таким образом, можно говорить о балансе интересов населения и государства в вопросе выбора моделей террито­риальной организации местного самоуправления. В резуль­тате в Российской Федерации сформировались территории муниципальных образований всех возможных типов: город­ские и сельские поселения, сельские округа, районы, двухуровневые организации (район и внутрирайонные муници­пальные образования, город и внутригородские муниципальные образования).

Однако формирование моделей местного самоуправле­ния на начальном этапе происходило в процессе конкуренции региональных и местных политических элит. Результатом этого стало установление территориальных образований либо на основе компромисса между этими элитами, либо в интересах какой-то одной из них. При этом территории муни­ципальных образований зачастую определялись без учета максимально эффективного исполнения функций, реализуемых местными властями. В результате оказалось, что во многих субъектах территориальная организация местного самоуправления не соответствует его задачам и функциям приближения местной власти к населению, эффективной реализации органами местного самоуправления интересов населения, т. е. принципа субсидиарности.

Самым дискуссионным вопросом до настоящего времени остается вопрос о самостоятельности местного самоуправления. Принцип организационного обособления местного самоуправления в системе управления обществом и госу­дарством подразумевает, что органы местного самоуправления не входят в систему орга­нов государственной власти. Органы и должностные лица государства не имеют права назначать и отстранять должно­стных лиц местного самоуправления, вмешиваться в решения органов местного самоуправления (если они не противо­речат законодательству) и т. д. Но, как справедливо отмечают некоторые ученые, реализация на практике тезиса отделения местного самоуправления от системы органов государственной власти затруднила восстановление и поддер­жание единства исполнительной вертикали российского го­сударства и породила множество проблем во взаимоотно­шениях органов местного самоуправления и органов субъек­тов Федерации.

Поэтому, несмотря на то, что институт местного самоуп­равления является самостоятельным во всех странах, гово­рить о его полном отделений от государства, от системы ор­ганов государственной власти, тем более на начальном эта­пе кардинальных реформ, было нерационально. Дело в том, что местное самоуправление даже в развитых демократи­ческих обществах выполняет соответствующие функции в единой исполнительной вертикали государства, в том числе и федеративного, за ним закреплен определенный объем полномочий, за которые оно несет ответственность не только перед своим населением, но и перед государством. Отсюда вполне оправданно стремление Президента и Правительства Российской Федерации восстановить единую исполнительную вертикаль, вписав туда и органы местного самоуправления, снять противоречия и конфликты во взаимоотношени­ях властей разных уровней.

В то же время местное самоуправление остается действительно самостоятельным в решении законодательно отведенных на его уровень компетенции. Так, в отношении определения структур органов местного самоуправления население обладает полной самостоятельностью с одним лишь ограничением: наличие выборных органов, в частности представительных органов местного самоуправления, является обязательным. Отличие состоит в том, что органы государ­ственной власти субъектов Российской Федерации не впра­ве регулировать вопросы выбора населением структуры ор­ганов местного самоуправления, что представляется оправ­данным, поскольку не имеют двух одинаковых муниципаль­ных образований, а следовательно и структуры управления муниципальными образованиями должны различаться и оп­ределяться индивидуально для каждого. Разумеется, это вовсе не означает, что существует неопределенное количе­ство различных структур органов местного самоуправления. Если пренебречь индивидуальными особенностями внутрен­них структур местных администраций, то они вписываются в исторически сложившиеся в мире модели1:

• представительный орган и глава муниципального об­разования избираются всем населением, глава данного образования председательствует в представитель­ном органе и единолично возглавляет местную администрацию.

•  представительный орган избирается всем населением; глава муниципального образования избирается из состава представительного органа, председательствует в нем и руководит местной администрацией в пределах, определяемых представительным органом;

• представительный орган имеет избранного из своего состава председателя без права принятия единоличных решений и нанимаемого по контракту руководителя местной администрации (управляющего муниципальным образованием);

• представительный орган, депутаты которого одновременно являются выборными должностными лицами местного самоуправления и возглавляют в качестве таковых структурные подразделения местной администрации (соответственно председатель представительного органа является главой муниципального образования и руководит администрацией);

• сход граждан, на котором избирается глава муниципального образования (используется в небольших сельских поселениях).

Однако анализ организационно-правовых моделей показывает абсолютное преобладание модели «слабый совет – сильный мэр», в котором доминирует исполнительно-распорядительные органы в лице глав муниципальных образований, которые одновременно являются высшими должностными лицами муниципального образования и входят в состав соответствующих представительных органов местного самоуправления. Продолжается практика вмешательства органов и должностных лиц государства в формирование организационно-правовых основ местного самоуправления. Например, в Республике Ингушетия главы муниципальных образований назначаются указами Президента Республики; подобный закон существует и в Республике Северная Осетия-Алания; а Республике Саха (Якутия) отсутствуют выборные должностные лица местного самоуправления.

Одним из важных условий самостоятельности местного самоуправления является решение проблемы разграничения предметов ведения и полномочий между различными уровнями власти. Это касается самым непосредственным обра­зом местного самоуправления. Именно здесь, как отмечал в своем Послании Федеральному Собранию Президент РФ, наиболее конфликтное поле.

В основу действующего законодательства положена кон­цепция многоуровневого формирования компетенции мест­ного самоуправления. Гарантии наличия собственной компетенции состоят в определении основного перечня предметов ведения местного самоуправления Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправле­ния в Российской Федерации», которым установлено при­мерно 30 вопросов местного значения, относящихся к пред­метам ведения муниципальных образований. Кроме того, органы местного самоуправления могут наделяться отдель­ными полномочиями республиками РФ законами. В свою очередь субъекты Российской Федерации вправе в преде­лах своей компетенции дополнять перечень вопросов местного значения, а также своими законами возлагать на орга­ны местного самоуправления осуществление отдельных го­сударственных полномочий РФ.

Органы местного самоуправления наделены правом принимать к своему рассмотрению иные вопросы, не относящи­еся к компетенции федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ, а также других органов местного самоуправления.

Такой подход к формированию компетенции местного са­моуправления позволяет установить минимально необходи­мый перечень функций и полномочий, свойственный его при­роде и гарантированный Федерацией, уточнить его применительно к особенностям субъекта и самого муниципального образования, а также передать на уровень местного самоуп­равления отдельные полномочия, свойственные государственным органам, но наиболее эффективно исполняемые на местном уровне, сохраняя государственный контроль за исполнением этих полномочий. В то же время неточность и размытость некоторых формулировок в Законе о местном самоуправлении позволяет толковать полномочия достаточ­но произвольно. Нежелание любого уровня власти отказы­ваться от части своих прав и обременять себя дополнительными обязанностями приводит к тому, что ситуация часто становится конфликтной. Тем более, что объем полномочий прямо влияет на распределение месяцу уровнями власти финансовых ресурсов. С другой стороны, основой конфликта становится переданный на нижний уровень больший объем полномочий, не подкрепленный финансовыми ресурсами. Местные органы власти зачастую не в силах исполнить эту компетенцию и не могут передать ее наверх. Кстати, сораз­мерность полномочий местного самоуправления с имеющимися в их распоряжении материально-финансовыми ресур­сами — один из самых незащищенных принципов. Эконо­мическая и финансовая база большинства муниципальных образований недостаточна как для осуществления функций местного самоуправления, так и для гарантийного самостоя­тельности. Поэтому четкое разграничение полномочий и от­ветственности между федеральными органами государственной власти и органами местного самоуправления в сферах, отне­сенные к ведению субъектов Федерации и муниципальных образований, уточнение предметов ведения муниципальных образований, установление порядка наделения органов местного самоуправления отдельными государственными пол­номочиями и контроля за их осуществлением позволит не только ликвидировать конфликтное поле во взаимоотноше­ниях властей разных уровней, но и по-новому строить взаи­моотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления в целях более эффективного решения различных местных задач.


 

1 Брудный А., Койчубаев Т. «Кыргызстан: третий путь» - Б., 1993., с.21.

 

1 Климанов В.Л. Региональное развитие и экономическая самостоятельность субъек­тов Российской Федерации. М., 2000., с.83.

 

1 Смирнин Л. Российский федерализм: парадоксы, противоречия, предрассудки. М., 1998., с.98.